从一条村河的治理说起

文/戴星翼 

 

戴星翼
复旦大学环境科学与工程系教授、博士生导师,复旦大学国土资源经济研究中心主任,复旦大学城市环境管理中心主任。

“人家尽枕河”是江南水乡的特征。在过去,人们非常依赖河流,水乡的住宅都是依河而建。人们喝的水、用的水皆取自一条条小河,出行运输也依赖河道。河流与村落血肉相连,村落因河流而清新,小河因村落而轻灵。昔日,无论是春天轻拂水面的新柳和夏夜孩童戏水的喧闹,还是秋日萧瑟的苇花和冬晨流淌的轻雾,都让人无限怀念。
众所周知,后来因为种种原因,村河普遍受到污染,而大城市周边更是如此。近年,上海已将村级河道的治理作为环境保护的重点。政府为之投入很多,但也由此出现了一些新问题。比如,政府花钱为某村治理河道黑臭问题,疏浚了河道,清理了垃圾,村民为之“拍手称快”。但过了一段时间,水面上又漂浮起垃圾,水质又开始下降。于是,村民再次要求“有关部门管一管”。这样的循环并不少见。
怎样才能破解这种循环?对此我们首先需要找到污染的源头。寻找这些村落的污染者并不困难,很大程度上就是村民自己。如今,大城市周边农户的主要收入来自出租房屋。不少人种上了旱涝保收的“铁杆庄稼”——盖上三四层楼房,再分割成数十间租给外来人员。丰厚的收入撩拨着人们的欲望,于是违章搭建如野草般蔓延。笔者曾经看到一户人家,其住宅加上违章搭建房中居然住了300多人。此外,农村乡镇企业经过20世纪90年代的改革后,厂房和农村工业用地的使用权落到了私人手里。对于大大小小的老板们来说,与其惨淡经营原有的企业,还不如将厂房等出租。于是这些厂房或被分割转包给更小的加工点,或改造后作为居住或办公用房。在此过程中,违章搭建的诱惑是难以抵御的。
大量低技术小企业和务工人员蚁聚村落,但这还不是终点。住在这里的人是要消费的,于是集市、摊贩、餐饮店乃至网吧会不断涌入,形成完整的产业链,从而带来更多的人。结果,一个户籍人口只有上千人的村,实际居住者也许达到上万人甚至数万人。对于其中不少人来说,这里不是家园,而只是临时的栖身之所。再加上排水设施和垃圾收集清运工作不完善,污水横流和垃圾乱堆就成了必然后果。
在这样一个故事中,村河污染的根源显然是村民,但治理责任却完全由“有关部门”担了下来。我们很难将这种做法称为“治理”。所谓“治理”,最重要的就是明晰相关各方责任和利益的边界,然后在有效的规则体系中,让所有利益相关方合力应对共同的挑战。说得更直白一点,治理就是“谁家的孩子谁抱”。治理环境,政府当然有责任,但作为污染者的村民有没有责任?显然也是有的。那么,“村民家的孩子”该谁来抱?
长期以来,我们已经认识到“无限政府”的危害,但不客气地说,政府的手还是越伸越长。无论官员还是百姓,都越来越希望政府包揽。官员无边界地“为人民干好事干实事”,能够不断刷新政绩。至于百姓,当然会欢迎政府替他们承担原本应该是自己的责任。最终,真正受到损害的是社会整体利益。以本文的案例而言,政府的大包大揽意味着村民无须对河流环境负责。由此不仅会加重公共财政负担,影响公共资源的配置效率,更重要的是,由于可以不负责任,还会让村民无法养成珍惜公共物品和爱护环境的习惯。
由村河的案例可见,社区环境治理的关键,一方面是政府不要以为自己是千手观音,真的可以甘露普洒,解决世间一切难题,必须明确界定自己的责任边界。另一方面,要确定政府责任边界之外的责任由谁承担。比如,江苏省太仓市政府以平等的身份与村委会签订协议,就是值得重视的珍贵尝试。在此基础上,村基层组织应该进一步发动村民,商讨家园共建规划和村规民约,带领全体村民开展环境治理。政府可以是帮助者、指导者,但不可以是包揽者。十八届四中全会将村规民约纳入社会主义法治体系,其必要性值得我们深思。

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