科学管理生活垃圾

文/宋国君 刘何靖

城市生活垃圾,不仅包括市民在日常生活中产生或为城市日常生活提供服务而产生的固体废弃物,还包括法律行政法规规定的、被视为城市生活垃圾的固体废弃物如建筑垃圾和渣土等(不包括工业固体废弃物和危险废弃物)。
在日常生活垃圾分类中,一般将其分为可回收物、厨余垃圾、其他垃圾三类。可回收物,是指考虑现在的技术和成本,可以再加工利用成为商品的废弃物;厨余垃圾,由于有机质含量高,一般是回收其中的有用资源如油脂等,再将其加工处理成肥料而回到土地中;其他垃圾,是指回收利用价值不抵成本的废弃物,只能采用安全填埋或焚烧的方式进行最终处置。

末端处置模式,行不通
在我国,城市生活垃圾还没有实施源头“分类”(即在家庭或办公室实施最基本的垃圾分类——可回收物、厨余垃圾和其他垃圾),因此垃圾排放量巨大,主要依靠末端处置即安全填埋或焚烧处置。但安全填埋或焚烧都是有成本的,加上污染控制(达标排放)成本,总成本更高。
如果继续“不分类”,随着我国城市人口增长及居民消费水平的提高,城市生活垃圾最终处置的数量将继续增加,结果将是垃圾填埋场、焚烧厂围城,社会代价巨大,环境健康风险剧增。这也是发达国家对此早已做出生活垃圾分类决策的主要科学依据。
生活垃圾填埋、焚烧,都存在巨大的环境健康风险。在填埋处置中,存在着重金属和有机化合物等水污染物渗漏的风险,以及空气污染风险等,因此需要继续增加成本,才能降低风险。焚烧处理垃圾产生的飞灰,虽然通过处理能得到一定程度的净化,但是仍然需要熔融固化处理。此外,焚烧厂还有渗沥液等水污染的处理,焚烧炉底灰也需要安全处置。风险最大的仍然是焚烧废气中的二英类、呋喃类、汞等危险空气污染物,即使达标排放,其作为持久性有毒有机物也会长期通过各种暴露途径进入人体,造成严重的健康损失。
根据笔者的研究,以2015年的北京市为例,在严格符合污染物排放标准的前提下,生活垃圾管理成本(即填埋、焚烧处置成本)占北京市年度财政收入的3%~4%!其中,市内3座生活垃圾焚烧厂即使达标排放,在所排放二英的影响下,各落地点平均70年的致癌风险(约百万分之九)也远高于美国的风险标准(百万分之一)。根据建设规划,到2020年底,北京市焚烧厂将从3座增加至13座,致癌风险将很可能呈指数增长。可见,生活垃圾末端无害化处理,这种传统管理思路和方式,即使提升处置能力,也已经不符合可持续发展的需求。

值得借鉴的模式
合理的生活垃圾管理模式包括源头分类、资源回收利用、焚烧和填埋处置。
以我国台湾地区为例,1997年开始推动“资源回收四合一计划”,结合小区民众、回收商、地方政府、回收基金四位一体,实施资源回收、垃圾减量的工作,并鼓励全民参与。由小区民众自发成立回收组织,将资源物质与家户产生的一般垃圾妥善分类,再经由回收点、地方清洁队或民间回收商,将资源物质与垃圾分开收集,并利用基金补助地方清洁队,以及补贴回收处理商,从而建立了完整的资源回收体系,将资源物质有效回收再利用。
自2005年起,台湾地区又推动垃圾强制分类。规定民众应先将家户废弃物分为资源垃圾、厨余垃圾、一般垃圾三大类,再分别交由清洁队回收或清除。部分县市或地区推动“垃圾费随袋征收”措施(即居民购买具有防伪标识的专用垃圾袋来存放其他垃圾),也有助于垃圾减量及分类回收再利用。
从20世纪90年代至今,台湾地区经历了“填埋为主”“焚烧为主、填埋为辅”“资源回收”“零废弃”四个阶段,以“源头减量、资源回收”为政策方向,已逐步达成垃圾全回收、零废弃之目标。反映生活垃圾管理成效的关键指标——人均生活垃圾日清运量,台北市已从分类前的1.2千克降低到2016年的0.29千克。
城市生活垃圾管理模式的几点建议

源头强制分类与计量收费
生活垃圾源头强制分类是指市民需要在家里或办公室按照城市政府的规定分类投放。计量收费是指其他垃圾需要按照排放量收费,较好的经验是上文提及的台北市采取“垃圾费随袋征收”措施。计量收费是强制分类的辅助政策,收费是建立生活垃圾管理基金的资金来源之一。当然,第一步是非居民生活垃圾的全成本付费,即按照排放量计量收费。我们建议北京市对非居民垃圾按照全成本每吨收费1500元,大学(校方)应当作为表率。
资源回收要建成完整的产业链条
资源回收必须要建成一个完整的产业链条,不然,源头分类等前期努力将前功尽弃。产业链条包括建立生活垃圾分类和资源回收系统,保证源头分类后的可回收物能流入再生工厂;对再生产品的生产过程,进行合理补贴;对再生产品流入市场的过程,给予政策优惠,刺激消费者购买,只有让再生产品重新回到消费者手中,才算可回收物生命周期的终结。

管理手段建议
建立以第三方为主体的生活垃圾管理专项基金,规定垃圾回收商的特许经营,要求政府优先采购再生产品并制定绿色标签等。
专项基金遵循污染者付费原则,即向生产者和消费者征收处理费,再补贴给处理者的模式。资金来源除上文所述外,还包括国家依据生产者延伸责任制,按照产品、包装等收取责任业者垃圾处理费等。
特许经营是指通过招投标确定经营者,并保证经营者的合理规模、生产稳定性和合理利润,让专业的机构做专业的事,让资源回收企业承担回收、处理工作,实现产业链的规模效益。
政府采购和绿色标签对于提高资源回收率也至关重要,通过制定绿色标签给予再生产品市场优势,促进绿色采购形成地方性法规或规章,从而要求政府机关、事业单位有义务优先购买再生产品,并鼓励企业、非营利机构、家庭参与绿色采购。
生活垃圾管理覆盖产生、分类收集、运输、转运、处理等多个环节,政府要做的是宏观层面的制度设计、机制运作、标准制定、排放监管、信息公开,以及在难以消除外部性的领域提供服务,在国家层面形成管理战略,进行统一规划管理。

城市(镇)政府生活垃圾管理绩效评估
2017年,《生活垃圾分类制度实施方案》要求46个分类试点城市于2017年年底前制定出台办法,但并未形成有效激励机制,垃圾分类依旧难以推动。原因在于,地方出台方案指标选择混乱,多为国家方案的简单改编,未设定实效指标,建立统一完整的政策评估指标体系,导致无法对城市(镇)政府生活垃圾管理绩效进行评估,政策实施流于形式。
目前亟须建立起全国统一的、科学系统的、可测量的指标体系,形成城市生活垃圾管理绩效年度评估制度,每年公布评估结果。委托第三方评估机构开展评估。评估内容包括无害化、减量化、资源化和低成本化,应用已有的统计数据、城市调查、数据质量评估等评估和公布城市生活垃圾管理现状,促进城市政府提高城市生活垃圾管理绩效,不断改进生活垃圾管理模式,不断完善管理制度。

(本文作者宋国君为中国人民大学环境学院环境与资源管理系教授,中国人民大学国家发展与战略研究院研究员,从事环境政策与管理研究;作者刘何靖为中国人民大学环境学院环境政策与管理硕士生)

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